Місцева демократія: європейські практики та чернігівські реалії

У квітні 2017-го в Києві було презентовано висновок Спеціального Радника Уряду України з питань децентралізації «Інструменти партисипативної демократії: європейські стандарти та практики».
Його підготовлено на запит Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Документ містить інформацію щодо міжнародних та європейських стандартів, зокрема, стандарти Ради Європи, щодо участі громадян в цілому та на місцевому рівні, огляд нормативно-правової бази та інструментів участі в Україні, різні рівні та форми участі громадян, підходи до нормативно-правового регулювання та приклади інструментів участі в європейських країнах.

Як відомо, участь громадян є важливою складовою будь-якого демократичного суспільства. Органи місцевого самоврядування повинні сприяти та підтримувати участь громадян, як особисто, так і з допомогою різноманітних громадських організацій. Держава повинна встановити та забезпечити мінімальні стандарти на законодавчому рівні, надавати сприяння та підтримку громадам у впровадженні добрих практик участі громадян у процесах прийняття рішень.

Давайте поглянемо як європейські стандарти та практики місцевої демократії відповідають реаліям чернігівського самоврядування.
Європейські стандарти

Основним документом, що надає гарантії, пов’язані з участю громадян, є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яка захищає свободу волевиявлення і свободу зібрань та об’єднань (статті 10-11).
У Європейській хартії місцевого самоврядування йдеться про зібрання громадян, референдуми та будь-які інші форми безпосередньої участі громадян.

Право на участь у справах органу місцевого самоврядування було запроваджено Додатковим протоколом до Європейської хартії місцевого самоврядування: «процедур залучення людей, які можуть включати консультаційні процеси, місцеві референдуми й звернення та заходи із залучення людей на рівні, найближчому до них».

Крім того Електронна демократія як засіб участі була визнана Рекомендацією CM/Rec(2009)1 Комітету міністрів державам-членам щодо електронної демократії (е-демократії), в якій містяться чіткі рекомендації щодо впровадження та розвитку е-демократії.
Участь НУО у демократичному процесі прийняття рішень висвітлюється у двох документах Ради Європи. Рекомендація CM/Rec (2007)14 щодо правового статусу НУО детально описує обов’язки країн:

«Державні та квазі-державні механізми на всіх рівнях повинні забезпечити ефективну та недискримінаційну участь НУО у діалогах та консультаціях щодо цілей та рішень у галузі публічної політики.»

Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень (2009 р.) визначає загальні принципи, рекомендації, інструменти та механізми активної участі НУО у процесі прийняття рішень, базуючись на реальному досвіді НУО з усієї Європи.
Рада Європи також розробила стандарти для участі певних категорій осіб у публічному житті: жінок, молоді, іноземців, осіб з інвалідністю, представників меншин.

У європейських країнах існує велика кількість різних інструментів місцевої демократії, що складається з різних форм прямої і партисипативної демократії. Наприклад, у Чехії та Франції громадянська ініціатива доступна лише на регіональному рівні. У 2006 році поняття громадянської ініціативи було введено на муніципальному рівні у Фландрії, Бельгія. Порогове значення реєстрації такої ініціативи становить 1-2% в залежності від кількості населення муніципалітету (2% для муніципалітетів з населенням меншим ніж 15000 жителів, 300 людей, якщо кількість населення становить від 15000 до 30000, і 1% якщо кількість населення понад 30000 осіб).

Ініціативи обмежені питаннями муніципальної політики та послуг. Крім того, право брати участь у таких ініціативах мають лише ті особи, що досягли 16 років. Оцінювання, проведене через 6 місяців після введення такого інструменту, показало, що 10% муніципалітетів вже використовують цей інструмент.

В Угорщині муніципальні ради відповідають за визначення порядку участі громадян на місцевому рівні. Порогове значення коливається в межах 5-10%. У Польщі, порогове значення для реєстрації встановлюється на рівні 5% у воєводстві і 10% на рівні району та муніципалітету.
У Німеччині ініціатива громадян часто використовується на рівні комуни і є постійним елементом місцевого політичного процесу. Така ініціатива також існує на рівні земель та федеральному рівні. Цікавою особливістю такого інструменту в Німеччині є трьох- етапність (або двоступеневість процедури на місцевому рівні) процедури.

Українське законодавство з «місцевої демократії»
До нормативно-правових актів України з питань місцевої демократії належать такі: Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», спеціальні закони, що регулюють конкретні інструменти для участі, зокрема, Закони України «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію», «Про звернення громадян», Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який надає систему інструментів та можливість їхнього подальшого впровадження у статутах територіальних громад (зокрема загальних зборів, місцевих ініціатив та громадських слухань), внутрішні положення, рішення місцевих рад, регламент роботи місцевих рад та виконавчих комітетів.
Місцеві референдуми в Україні мають регулюватись спеціальним законом. Однак після прийняття Закону України «Про всеукраїнський референдум», Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» втратив чинність. Наразі проект Закону «Про місцевий референдум» зареєстрований у Верховній Раді, але поки ще не був розглянутий. Рада Європи надала свою оцінку проекту закону (законодавчі норми та практики щодо місцевих референдумів у європейських країнах у цьому висновку обговорюватись не будуть).

Чернігівські практики
Почнемо з базового принципу участі - це доступ до інформації. Ситуація в останні роки з доступом до публічної інформації значно покращилась. Якщо ще кілька років тому міська влада Чернігова категорично відмовлялася оприлюднювати на своєму сайті проекти рішень та рішення пов’язані з земельними питаннями, то сьогодні такі рішення є публічними.

В той же час, деякі важливі документи міська рада досі не оприлюднила. Наприклад, Чернігівська міська влада вперто не хоче оприлюднювати надважливий містобудівний документ – Детальний план центральної частини м. Чернігова. Саме цей документ визначає забудову центральної часини міста. І хоча до місцевої влади неодноразово зверталися з вимогою не порушувати закон та оприлюднити цю інформацію, станом на сьогоднішній день у відповідному розділі сайту місцевої ради Детальний план центральної частини м. Чернігова відсутній.

Міська рада також не дотримається виконання закону «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення інформації у форматі відкрити даних. У Чернігівській міській раді відсутні розпорядчі документи щодо впровадження політики відкритих даних. На офіційному сайті Чернігівської міської ради містяться цікаві набори даних, але не у форматі відкритих даних: є перелік комунальних підприємств з фінзвітністю (у форматі jpeg, pdf), мапа вільних приміщень та інша інформація, яка могла б бути використана для створення сервісів для міста, бізнесу.
Крім того на Єдиному порталі відкритих даних немає електронних кабінетів Чернігівської міської ради чи інших розпорядників з опублікованими наборами.

Інструмент електронних петицій в Чернігові запрацював одразу після впровадження відповідного законодавства. На місцевому рівні була встановлена помірна кількість підписів – на рівні 250 підписів для розгляду органами влади.

Новий інструмент чернігівці зустріли з ентузіазмом. Одразу після впровадження системи, петиції з’являлися мало не щодня. Сьогодні інтерес дещо спав, але все одно залишається високим. З кількох сотень створених петицій відповіді місцевою владою були надані на 174.
Майже по всіх злободенних проблемах чернігівці пишуть петиції.

Один з останніх яскравих прикладів – вимога прибрати рекламу ресторану "Сенатор" з центру Чернігова. Буквально за кілька днів необхідна кількість підписів була зібрана. Завдяки цьому, та загалом великого резонансу довкола злополучної реклами мерського ресторану, неоковирну вивіску прибрали з центру міста.

Однак інструмент петицій в тому вигляді, що існує зараз, створює великі можливості для формальних відписок місцевої влади.
Яскравим прикладом «відписки» можна назвати відповідь на петицію щодо прокладення дороги та освітлення від кінцевої зупинки вул. Незалежності до вул. Елеваторна (Старі Масани). Жителі мікрорайону від зупинки транспорту до своєї домівки, змушені іти неосвітленою ґрунтовою дорогою через лісопосадку і гаражі більше 300 метрів. Після збору необхідних підписів, їх просто повідомили, що "будівництво згаданого об’єкту (дороги) не передбачене. Проектно-кошторисна документація відсутня", теж саме стосується і освітлення.
Тому необхідно більше популяризувати ще один інструмент, що дає змогу громадянам пропонувати владі проекти вирішення певних питань – це процедура місцевих ініціатив.
На відміну від електронних петицій, відповідь на яку може давати будь-який чиновник міськради, інструмент місцевих ініціатив передбачає розгляд питання по суті саме сесією ради. А це вже зовсім інший статус уваги.
В Чернігові громадські активісти у 2015 році кілька місяців переконували депутатський корпус нарешті ухвалити «Положення «Про місцеві ініціативи» та прибрати зі Статуту територіальної громади ганебну норму про те, що аби винести проект рішення чернігівцями на розгляд сесії міської ради, необхідно зібрати більше 20 000 підписів городян . Врешті, після кількох невдалих спроб, громадським активістам таки вдалося дотиснути депутатський корпус та запровадити інструмент місцевих ініціатив в Чернігові.
Сьогодні подати проект рішення на розгляд сесії Чернігівської міської ради може будь- який член територіальної громади. Для цього необхідно зібрати 300 підписів чернігівців.
У квітні 2016 року Чернігівська міська рада підтримала Проект рішення про Порядок сприяння проведенню громадської експертизи в Чернігові, що був ініційований однією з громадських організацій міста. Процедура визначає, що будь-яка громадська організація може у визначеному порядку запропонувати внести зміни до будь-якого рішення міської ради, а депутати зобов’язані будуть ці пропозиції розглянути.
Відтепер м’яч на полі місцевих громадських організацій та їх експертної готовності та бажання здійснювати подібну діяльність.
Крім того, у Чернігові, знову ж таки силами громадських активістів, впровадили досить доступне та демократичне положення, що регламентує проведення громадських слухань в місті. Зокрема, визначили можливість самим громадянам ініціювати проведення таких слухань.
Практика показала, що громадські слухання є досить дієвим механізмом. Головне, щоб не було бажання влади вдаватися до спроб маніпулювання – як то в примусовому порядку зганяти підлеглих працівників для отримання запрограмованого результату.
Так, влітку минулого року в Чернігові відбулися громадські слухання на тему: «Спорудження меморіалу Захисникам України і Героям Небесної Сотні». Які дали старт довгої дискусіє про те, яким бути пам’ятному комплексу.
Проблемним можна назвати момент, коли місцева влада не завжди йде на проведення громадських слухань, обмежуючись так званими громадськими обговореннями чи консультаціями в письмовому форматі.
Чернігів став одним з перших міст Україні де ще в 2015 році запровадили громадський бюджет або бюджет участі. Головною проблемою в Чернігові громадського бюджету залишається домінування фінансування комунальних закладів. Якщо проаналізувати перелік переможців, на яких пішло найбільше коштів з бюджету, то побачимо, що це комунальні заклади міста. Саме за ці проекти проголосували найбільше чернігівців. Що не дивно, адже на повну силу був задіяний адміністративний ресурс. Керівництво лікарні та навчальних закладів змогли мобілізувати як своїх працівників, так і клієнтів установ.
Водночас, виглядає сумнівним таке витрачання коштів, виділених на громадський бюджет. Проблеми в комунальних закладах міста були і ще довгий час будуть, і вирішувати їх необхідно за рахунок інших статей бюджету – які йдуть на утримання освітніх та медичних закладів.
Адже ідея саме «громадського бюджету» - фінансувати інноваційні ідеї городян, які додають «родзинку» місту чи створюють комфортніші умови проживання містян.
Однак, часто в Чернігові участь громадян замінюють її симуляцією. Одним з таких прикладів в Чернігові є так звана громадська рада при міському голові Владиславі Атрошенко. Орган, персональний склад якого формується виключно самим головою, звичайно ж підтримує всі пропозиції мера.
З іншого боку, практика розробки в 2016 році Стратегії розвитку Чернігова продемонструвала можливість залучення широких кіл громадськості до цього процесу. У Чернігові було проведено дві стратегічні сесії за участю більше, ніж 400 жителів міста, також проводилися тренінги з працівниками відділів та управлінь міської ради.
Як висновок, можна сказати, що чернігівська влада в питаннях, які носять загальний характер демонструє готовність застосовувати методи місцевої демократії. Коли ж мова йде вже про конкретні рішення, особливо пов’язані з фінансовими питаннями, то частіше обираються або формальні методи – як то «ручна» громадська рада при мері, або консультативні – через письмові звернення.
Врешті, вплив громадського суспільства на владу в Чернігові багато в чому залежить від самих громадян, від рівня їх активності, ініціативності та рівня професіоналізму. Затверджена місцева нормативна база відкриває широкі можливості – це і електронні петиції, і місцеві ініціативи, і можливість ініціювати громадські слухання, і проведення експертизи ухвалених рішень.